Proyecto de Ley que reforma el Estatuto de Protección al Consumidor (Colombia)

El Representante a la Cámara por Bogotá Simón Gaviria Muñoz es el autor de un proyecto de ley en virtud del cual se actualiza el Decreto 3466 de 1982 (Estatuto de Protección al Consumidor). El Proyecto de Ley No. 082 de 2008 Senado “Por medio de la cual se actualiza el Estatuto 3466 de 1982, y se dictan otras disposiciones” contiene importantes innovaciones que habrá que evaluar con detenimiento.

Por el momento, transcribo la exposición de motivos del proyecto de ley:

"EXPOSICIÓN DE MOTIVOS AL PROYECTO DE LEY “POR MEDIO DE LA CUAL SE ACTUALIZA EL ESTATUTO 3466 DE 1982, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”

1. Necesidad de actualizar el estatuto 3466 de 1982

1.1 Adecuarlo a nuevo marco constitucional

En la Constitución Política de 1886 no se consagraban disposiciones que desarrollaran específicamente el tema de la protección de los derechos de los consumidores. Sin embargo, se estableció la obligación a cargo del Estado para intervenir, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y servicios públicos y privados. En consecuencia, la existencia de los derechos de los consumidores se derivó indirectamente de los deberes sociales del Estado consagrados en el anterior artículo 16. Con fundamento en tal disposición, se expidió la ley 73 de 1981 mediante la cual el Estado intervino en la distribución de bienes y servicios. Posteriormente, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente se profirió el decreto 3466 de 1982, actual estatuto de defensa del consumidor.En la Carta Política de 1991 se consagra de forma más específica disposiciones tendientes a salvaguardar los derechos y prerrogativas de los consumidores. Es así como se contempla un artículo especial para la protección al consumidor. El artículo 78 fue fruto de amplios y nutridos debates en el seno de la comisión quinta de la Asamblea Nacional Constituyente que contaron con la participación de los distintos estamentos de la sociedad. Para introducir dicha disposición en la Constitución, el constituyente de 1991 consideró la condición de inferioridad de los consumidores y usuarios ante los productores y comerciantes. El artículo acogido "consagra expresamente la intervención del poder público a favor de los consumidores y usuarios para hacer efectivos sus derechos a la salud, seguridad, información, libre elección, adecuado aprovisionamiento y para protegerlos también contra todo indebido aprovechamiento de sus condiciones de indefensión o subordinación.” La relevancia que se le dio al tema de la protección del consumidor en el texto constitucional encuentra sustento en el reconocimiento de los derechos de los consumidores como elementos esenciales dentro del marco de un estado social de derecho. Particularmente, se fundamenta en el respeto de la dignidad humana, en la prevalencia del interés general, en la función social que debe cumplir la propiedad y en la obligación de las autoridades de la República proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes. Con este nuevo marco jurídico surge la imperiosa necesidad de articular el consumo dentro los nuevos postulados constitucionales. Es indispensable dotar al consumidor de un cuerpo normativo actualizado que le permita hacer valer sus derechos frente a los proveedores y productores.

1.2 Adecuarlo a la nueva organización económicaLuego de transcurridos 25 años desde la expedición del decreto 3466 de 1982 y una vez puestas en práctica sus disposiciones, se torna evidente la necesidad de adecuar su contenido a las nuevas realidades a las que se enfrenta el consumidor.El decreto 3466 de 1982 fue expedido por el ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias establecidas en la ley 73 de 1981 en respuesta a las necesidades de los consumidores de ese momento. El estatuto fue concebido para una economía cerrada y bajo una concepción del Estado eminentemente proteccionista. A partir de la decisión de abrir la economía a la competencia internacional, el escenario del mercado interno varió sustancialmente, no sólo por el nuevo flujo de bienes y servicios producidos por las demás economías del mundo, sino también por el establecimiento de modelos de desarrollo y crecimiento basados en el conocimiento y la generación de ventajas competitivas.Esta nueva organización del mercado hace necesaria la modificación y actualización del estatuto a las nuevas realidades. Si bien el decreto 3466 cumplió con la función encomendada, es evidente la necesidad de expedir nuevas normas que respondan a la realidad a la cual se enfrenta el consumidor y que se ajuste a las nuevas condiciones del mercado.

1.3 Necesidad de un solo estatutoAdicional a todo lo anterior, encontramos que la multiplicidad de disposiciones que a través de los años se han venido dictando sobre la materia, hace aun más difícil la correcta y armónica aplicación de sus ordenamientos. La abundancia de legislación sobre el tema dificulta el ejercicio de los derechos por parte de los consumidores así como la aplicación de las normas por las autoridades públicas con competencias. Un ordenamiento que integre todos los aspectos que tienen que ver con la defensa y protección de los derechos de los consumidores, permitirá desarrollar una cultura sobre el consumo.

1.4 Oportunidades de mejoras al decreto 3466 de 1982

Porqué se requiere actualizar el decreto 3466 de 1982:Las acciones judiciales en él contempladas son confusas y, en esa medida, inaplicables;La definición del campo de aplicación de la ley es impreciso y carece de elementos de importancia como el concepto de destinatario final;La consagración de las garantías establecidas es confusa e imprecisa, toda vez que no se sabe si son discrecionales del productor, si son obligatorias únicamente cuando son impuestas por la administración o la ley, o si se entienden incorporadas en todos los casos;Las funciones de las autoridades administrativas se limitan a la imposición de multas y órdenes de cesación de producción y comercialización de bienes y servicios y no permiten la adopción de decisiones que satisfagan las necesidades del consumidor;No se prevé nada respecto de los contratos de adhesión, las cláusulas abusivas y demás temas relacionados con la protección contractual; yNo contempla alternativas para la resolución de conflictos.Las carencias mencionadas nos demuestran la necesidad de introducir sustanciales reformas a la legislación actual, aprovechando la experiencia nacional de los últimos años en la materia.

2. Concepción de las actualizaciones realizadas al estatuto 3466 de 1982

El estatuto de defensa del consumidor ha sido concebido como una normatividad en la cual se consagran los principios generales aplicables a todos los actores que interactúan en el mercado del consumo. Lo que se persigue con la expedición de este proyecto de ley, es la creación de un solo sistema de protección al consumidor que cobije todos los ámbitos del quehacer económico. Se ha considerado que no deben existir reglas distintas para cada ámbito o sector ya que ello, además de generar confusión entre las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de las normas, va en detrimento del consumidor quien debe enfrentarse a normatividades y entidades diferentes.Conscientes de las diferencias existentes entre las relaciones de todos los actores del consumo de cada sector, la actualización contempla la posibilidad de expedir reglas específicas que regulen las particularidades de cada ámbito. En todo caso, éstas últimas deberán estar en consonancia con los principios generales señalados en el estatuto 3466 de 1982.

3. Disposiciones del Proyecto de Ley

3.1 Objeto y ámbito de aplicación

Las disposiciones del proyecto de ley tienen por objeto regular los derechos y las obligaciones surgidas en el territorio colombiano con ocasión de los contratos de adhesión, las cláusulas abusivas, la responsabilidad por producto defectuoso y el funcionamiento de las organizaciones de consumidores. Lo anterior implica que sus normas son aplicables, por igual, a todos los sectores de la economía.

3.2 Principios

Se consagran en el proyecto de ley una serie de principios básicos en cabeza de los consumidores que pueden reclamar ante los productores o proveedores o ante las autoridades públicas que tengan competencia en la materia. Lejos de consagrar cláusulas meramente retórica se contemplaron prerrogativas efectivas a cargo de todos los consumidores. Así mismo, se contemplan deberes para los consumidores.

3.3 Información

La información que el proveedor o productor suministre es un elemento vital que le permitirá a los consumidores ejercer y hacer efectivos sus derechos. De la información, particularmente de la suficiencia y claridad con la que se proporcione, dependerá la satisfacción de los intereses y necesidades de los consumidores. Siendo este un factor de suma relevancia para los consumidores, se previó la obligación a cargo del productor de brindar información clara, veraz y suficiente sobre los productos que ofrecen.Se establece responsabilidad en cabeza de productores y proveedores por los daños que ocasionen como consecuencia de la inadecuada o insuficiente información que proporcionen al consumidor.

3.3 Publicidad

Dada la importancia de la información para los consumidores, resulta igualmente indispensable regular lo relacionado con la publicidad. Para ello, se prohibe la publicidad engañosa, de acuerdo a las definiciones que se establecen en esta iniciativa legislativa. Adicionalmente, se indica que las condiciones anunciadas en la publicidad obligan, en los términos de dicha publicidad, al anunciante.Con el fin de dotar a las autoridades de inspección y vigilancia de herramientas ágiles que faciliten la adopción de medidas a favor de los consumidores se acogió la figura contemplada en la ley 446 de 1998. De este modo, se consagra la potestad para las autoridades de ordenar el cese de un mensaje publicitario que no se adecue a las exigencias del código y de ordenar difusión correctiva a costa del anunciante.

3.4 Garantías

El decreto 3466 de 1982 define la garantía mínima presunta, que teniendo en cuenta el desarrollo económico y jurisprudencial sobre el tema, que no permite su efectiva aplicación. Con la actualización del estatuto, la determinación de la calidad e idoneidad de los bienes y servicios es discrecional del funcionario encargado de tramitar el asunto. Resulta imperioso incluir de forma precisa en la ley reglas que permitan determinar el alcance de los factores de cantidad, calidad e idoneidad.En el proyecto propuesto se consagra la denominada garantía legal, que siguiendo los parámetros generales del decreto 3466, se encuentra implícita en todas las relaciones de consumo como obligación a cargo del productor de garantizar la suficiencia, calidad e idoneidad de los productos. Se busco incluir disposiciones específicas que le permiten a la autoridad establecer el alcance de la garantía legal. En materia de responsabilidad, en el articulado del proyecto de ley se dispone que recae solidariamente en los productores, importadores, distribuidores proveedores y vendedores respectivos. Resulta indispensable que la responsabilidad sea solidaria a fin de proteger efectivamente al consumidor. De lo contrario, se le estaría imponiendo la carga al consumidor de establecer quien, dentro de la cadena económica, le ocasionó el daño. Lo anterior sin perjuicio de la posibilidad de repetir contra el efectivamente responsable.Adicional a la garantía legal, se contemplan en el proyecto de ley las garantías suplementarias como aquellas que amplían la cobertura de la garantía legal. Las garantías suplementarias deberán constar por escrito. El productor se exonerará de cumplir las garantías, sólo cuando medie la culpa exclusiva del consumidor o un tercero, la cual deberá ser probada por aquel.

3.5 Responsabilidad por producto defectuoso

El productor, proveedor y quien haya puesto su marca en el producto, responderán solidariamente por el daño al consumidor resultante de vicio o defecto de la cosa o de la prestación del servicio. La exoneración de responsabilidad corresponderá probarla al productor y únicamente será factible en los siguientes casos: fuerza mayor, culpa exclusiva del consumidor y por culpa exclusiva de un tercero. Al igual que para las garantías, se prevé que la responsabilidad por producto defectuoso recaiga solidariamente entre el productor y proveedor, buscando con ello proteger al consumidor.

3.6 Protección contractual

En materia de protección contractual, se regulan los contratos de adhesión, las cláusulas abusivas, las operaciones a plazo y las ventas a domicilio.Adicionalmente, se consagra la posibilidad de retracto en todas las operaciones a plazo que versen sobre bienes muebles y operaciones usando medios en los cuales se concreten operaciones no presénciales o en condiciones en que sea imposible documentar la transacción.

3.7 Procedimiento Especial de Protección al Consumidor

Esta iniciativa legislativa establece un procedimiento especial de protección al consumidor, que persigue el acceso real a la justicia por parte de los consumidores con un marcado perfil verbal que preserva las garantías del derecho de defensa y demás principios constitucionales. Con la concepción de este procedimiento especial se busca reducir la asimetría de posiciones entre el consumidor y el proveedor y productor, generando escenarios de igualdad frente a la situación privilegiada que actualmente ostentan los proveedores y productores a la hora de negociar con los consumidores. El procedimiento es fácil, radicado en cabeza de una única autoridad, lo que no genera confusiones al consumidor a la hora de reclamar, los términos del procedimiento son ostensiblemente cortos, garantizando la ágil solución de los inconvenientes y reduciendo los costos de transacción que concibe un procedimiento largo, difícil y poco expedito. Un estudio elaborado por el Ministerio de Justicia en el año 1996, evidenció que entre el 30 de junio de 1992 y junio de 1995, los casos en que los consumidores acudían a la justicia ordinaria eran prácticamente inexistentes; en ciudades como Cali, los juzgados certificaron la inexistencia de casos por este concepto, en las demás ciudades se registraron resultados similares y en Bogotá sólo se registraron 5 procesos, con un tiempo de duración bastante largo.En 1998 el legislador con la expedición de la ley 446, otorgó a la Superintendencia de Industria y Comercio facultades jurisdiccionales para resolver los casos de protección al consumidor y competencia desleal, con el fin de proporcionar una solución a la ausencia de reclamaciones por parte de los consumidores, por lo largo que se tornaban estos procedimientos. En el artículo 148, ésta ley estableció que el procedimiento aplicable para el ejercicio de facultades jurisdiccionales, sería el determinado en el Código Contencioso Administrativo, para la resolución de los derechos de petición. En principio pensaríamos que este procedimiento que predica 15 días hábiles para la resolución de reclamaciones hubiese sido la solución para el consumidor. Sin embargo, este procedimiento no es muy reglado, presenta vacíos normativos que generan demoras en la resolución de las reclamaciones de los consumidores, no estamos hablando entonces de 15 días hábiles, sino de 6 meses o dos años aproximadamente. Por otro lado es un procedimiento que le implica al consumidor asumir un sin numero de cargas procesales que le dificultan el acceso real a la justicia.La actualización del decreto 3466 de 1982, trató de recoger la parte positiva de lo que hay, generando un procedimiento especial de protección al consumidor para aquellas diferencias en relación a la garantía y las controversias contractuales. Los alcaldes de todo el país tendrían la competencia para conocer de las acciones especiales del consumidor, lo que significa que en todo el territorio nacional habría una autoridad pública que garantice la defensa de los derechos de los consumidores. Todo el procedimiento se llevará a cabo en una audiencia única de trámite, que evitaría las excesivas cargas procesales tanto para el consumidor como para el productor y/o proveedor y procura que las reclamaciones se resuelvan en un tiempo record.

En esa Audiencia Única de Trámite, se intentará en primera instancia la conciliación, se practicarán las pruebas y se tomará la desición. El proceso duraría un tiempo no mayor de 13 días hábiles desde que se presenta la reclamación hasta que se origine la desición

Los casos de protección al consumidor no pueden estar sometidos a extensos procesos donde se tome una decisión definitiva cuatro o cinco años después. Eso sería frustrar flagrantemente el derecho del consumidor o sepultar la aspiración de un empresario en hacer empresa.

Los consumidores estarán respaldados por una autoridad en cada municipio que procuraría garantizar los derechos que les asiste, sin necesidad de trasladarse a otro lugar para colocar sus reclamaciones y hacer valer sus pretensiones.

Para garantizar el principio constitucional de la doble instancia, la Superintendencia de Industria y Comercio, entrará a revisar en segunda instancia, las decisiones emitidas por los alcaldes del país.

Esta iniciativa legislativa, para su análisis, proyección y desarrollo, contó con la participación activa de la Universidad Externado de Colombia, la Confederación Colombiana de Consumidores, el Ministerio de Comercio Exterior, Superintendencia de Industria y Comercio, Presidencia de la República, ANDI y FENALCO.

SIMÓN GAVIRIA MUÑOZ

Representante a la Cámara por Bogotá
POR EL PAÍS QUE SOÑAMOS"